許文昌/曾榮耀不動產全制霸

各位同學好

今日專欄說明8月12日剛公布的憲法法庭（取代以前的大法官解釋）111年憲判字第15號判決，有關以前為農田水利使用之土地，依法應照舊繼續給農田水利設施用，但對該私有地主卻仍未予徵收補償案。

判決主文重點

農田水利會組織通則第11條第2項前段規定：「原提供為水利使用之土地，應照舊使用」（109年7月22日制定公布之農田水利法第11條第1項規定：「本法施行前提供農田水利會水利使用之土地，應照舊使用。」意旨相同）其應照舊使用之土地，如屬人民所有，而未以租用、價購或其他方式取得權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，並於3年內擬定徵收補償相關計畫，籌措財源，俾於合理期限內逐步完成徵收補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。

判決理由要旨

1. 國家將人民所有之特定財產設定為公物，致人民就該財產無從自由使用收益，基於法治國家之要求，自須具備設定公物關係之權源，如欠缺權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，始符憲法保障人民財產權之意旨。
2. 按公物係為達成行政目的、實現公共利益而設，於公物關係消滅前，自應維持其運作。農田水利用地既為公物，係推行農田水利事業所不可或缺者，而與國家經濟及民生息息相關，攸關特別重要公益，且歷經久遠年代未曾中斷作為農田水利之用，除非情事變更，已無繼續作為農田水利之必要而廢止其公物關係，否則即應維持其公物之使用，以確保特別重要公益之實現，是系爭規定明定原提供水利使用之土地應照舊使用。
3. 依系爭規定照舊使用土地之權源取得緩慢、成效有限，且照舊使用土地之用地，專戶餘額不足，顯然無法因應照舊使用土地之承租或用地取得所需。有鑑於此，主管機關應訂定期限，積極籌措財源，或思考以全部徵收所有權以外之其他方式取得權源之可行性，盡速完成照舊使用土地之權源取得，俾符合憲法第15條保障人民財產權之意旨。
4. 照舊使用，為落實人民財產權之保障，主管機關應就具體情況通盤檢討：
   (1)僅能作農田水利目的之使用（比如不能佔用挪作養殖等用途使用或收益）。
   (2)應遵守最小侵害原則（比如設定區分地上權已足供農田水利之用者，不能要求為越該必要範圍之使用）（不得妨礙土地所有權人無礙於農田水利使用之權利行使）。
   (3)其現況是否仍供農田水利使用或有無其他替代方案。
   (4)如已無繼續作為農田灌溉排水使用之必要，應即辦理公物之廢止事宜，並還地予民。

黃大法官協同意見書重點摘要

1. 農田水利雖然是特別重要公益，但長期照舊使用、強制佔用人民土地，未依徵收規定予人民適當補償，也未付使用對價，實在有違公道。
2. 本件判決雖然礙於農田水利特別重要公益之維護，而未即宣告農田水利會組織通則第11條第2項前段照舊使用之規定違憲。故人民未能逕因本件判決請求還地或取得徵收補償請求權。
3. 但是確有不得已之其他特別重要公益考量，至少已對主管機關作具體明確之要求：「於3年內擬定徵收補償相闢計畫，籌措財源，俾於合理期限內逐步完成徵收補償」。因此，主管機關不能再無止盡推拖，不予徵收補償。
4. 為公法人之農田水利會所有之農田水利設施為公物，可以接受。但其所在之私人土地，在法律上為不同之物，私人土地不可能因而成為公物。然而，農田水利設施涉及特別重要公益是事實，加上課政府應依法徵收，給予人民適當補償義務，是可認為照舊使用規定對私地所有權人財產權之限制，於此範圍內，尚合於比例原則，難謂照舊使用規定違憲。
5. 時代已然不同，捷運、高速路……都已經有很多通過他人建築物下方、土地上方、場站聯合開發之例！人車走的路可以用區分地上權等方式以較低對價取得需要之用地使用權源，水走的路為何必須全面使用、徵收所有權全部？又既然農田水利設施已屬國有，則非不可立法使其所在部分土地，准作為建築基地之法定空地，照舊使用同時，融入景觀設計，其容積率也可原地使用，對地主言未受使用、收益不利益，政府因之可能不必另為金錢補償；另因容積原地使用，與容積移至他區使用相較，對當地交通、環境相對友善。

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