許文昌/曾榮耀不動產全制霸

針對今年高考土地政策第一題，提及國土計畫法相關爭議－農地（業）權
本週專欄針對該觀念進行說明

114土地政策題目：

先前各方對於直轄市、縣（市）主管機關是否應於今(114)年如期公告國土功能分區圖發生爭執，其中優良農地是否仍繼續劃設為國土計畫法（下稱國土法）下農業發展地區第一類用地（下稱農一用地），應是爭執之焦點。茲於兼顧生態保育之正常農業經營前提下，農地利用具有外部效益性（例如涵養水源與淨化空氧等），故而從公平正義觀點，政府理當予以適度補貼（例如實施對地補貼等措施）。事實上，農業主管機關亦制定相應補貼政策，以提高農地之私權保障密度，並避免讓農民對其保有農地產生相對剝奪感。茲對前揭優良農地被劃入農一用地之爭議，有學者從農地（財產）權保障等視角，主張不應劃設之；但亦有學者認為農一用地劃設主要是因其本具高生產力（先前因政府投入巨施行農地重劃所致），而具有優先供作農用之義務（具有高度社會義務或強烈公共利益），故而主張應劃設之。試問何謂農地權？依國土法之規定，主管機關劃設農一用地時應考量原則為何？並請從農地所有權保障觀點，分析優良農地被劃入農一用地所需之相應措施。

擬答參考：

(一)農地權
農地除生產糧食以外，尚有其他多功能性，包含涵養水源、國土保育、維護景觀、文化傳承等外部效益。因此，從公平正義觀點，農地權係不僅限於保障農地之土地所有權，亦強調應保障農地農用之生活及生產經營權利，以確保達到農業永續、糧食安全之目標。

(二)劃設農一之原則
具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施之地區。

(三)優良農地被劃入農一用地所需之相應措施

1. 堆疊式給付
   針對「農地農用」給予下列堆疊式經費獎勵及協助：
   (1)農地對地給付：由土地所有權人領取。農地依法從事農糧、養殖、畜牧、林業使用得給付條件；針對農作所需基本環境維護管理措施之雇工費用，政府適度提供給付支持。
   (2)確保糧食安全給付：實耕者領取。引導種植產銷穩定作物，朝向契作集團生產，並規範交叉承諾事項(如揭露繳售數量、安全用藥等)，將依農民所選種植作物及各類農事操作模式，規劃堆疊式給付。
   (3)生態環境給付：實耕者領取。配合有機友善耕作、生態及棲地維護或採行強化水土韌性措施，如種植節水作物、草生栽培、配合禽畜糞尿水資源化利用等，將依農民所選擇各類友善環境操作模式及區位，規劃堆疊式給付。
   (4)農業設施設備補助：因地制宜擴大提供所需農業生產設施設備。
   (5)農業金融支持：給予從農準備所需之農業金融支持
   (6)農業公共基礎建設：完善重要農業生產環境，確保用水等基礎建設需求
2. 農地碳權
   由於農地屬於碳匯空間，有助於碳平衡，故為保障優良農地被劃設為農一限制農用，可建立農地碳交易機制，向農地農用者購買碳權，使其獲得補貼。
3. 農地發展(建築)權移轉
   將優良農地劃設為農一限制農用，似等於喪失農地發展(建築/變更)權，因而部分學者主張可參考國外農地發展權移轉制度，使農地可將其發展權移轉至其他建地使用，並藉此獲得補償，且確保農地後續維持農用。
4. 財政補助
   針對農業縣市對於農地既要負擔糧食安全，卻無法從中收到地方充足的相關賦稅（農地免地價稅，且土地增值稅得申請不課徵或偏低），建議可就財政收支劃分法按農業貢獻度納入財政劃分的權重，給予農業縣市較多財政補助，以使其維持農地農用貢獻能被平衡、補償。

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